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 محاضرات من جامعة فرنسية لطلبة الحقوق -ماجستار-

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af.fouzi

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مُساهمةموضوع: محاضرات من جامعة فرنسية لطلبة الحقوق -ماجستار-   الثلاثاء مارس 16, 2010 10:32 am

Récapitulatif fiche 3 – Les types de contrôle et les modes de saisine

I – Contrôle abstrait / contrôle concret

Doc. 1 : Rapport général de JM Cordoso da Costa pour la VII° Conf des CCnelles européennes 1987

1.1 Organes de la justice constitutionnelle :
Pays ayant institué une Cour juridictionnelle spécifique pour exercer la justice constitutionnelle : Allemagne, Autriche, Espagne, Italie, Portugal, Yougoslavie, Pologne, Turquie, Suisse, Lichtenstein, France (en admettant que le CCnel ait un caractère juridictionnel).
 Le contrôle des normes ayant force de loi revient toujours à ces cours, au moins en dernier ressort.

Pays n’ayant pas de Cour spécifique : Luxembourg, Finlande, Irlande. Il existe néanmoins des institutions spécifiques qui contrôlent la constitutionnalité, qui n’ont pas toujours un caractère juridictionnel :
- CE du Luxembourg examine tous projets de lois et d’amendements adoptés à la Ch. des députés
- En Finlande, possibilité de demander un avis à la Cour Suprême ou au TA suprême + existence d’une commission de droit constitutionnel au Parlement, dont les avis ont beaucoup d’autorité.
- Le président irlandais peut demander l’avis de la Cour Suprême sur les actes approuvés par le Parlement, avis qui a un caractère obligatoire.

1.2 Modalités et voies de procédure du contrôle de constitutionnalité
a. Contrôle préventif / contrôle a posteriori
Le contrôle préventif est le moins répandu (France, Portugal, Autriche, Italie, Espagne) et porte sur les lois de ratification des traités internationaux, sur la répartition des compétences entre Etat fédéral et Etats fédérés en Autriche, et les lois les plus importantes. Contrôle plus étendu en France.
C’est le contrôle adopté en principe par les Etats dont la justice constitutionnelle est institutionnalisée (Cour constitutionnelle).

b. Contrôle a posteriori  contrôle abstrait / contrôle concret
Dans les Etats qui ont une cour constitutionnelle, les deux modalités coexistent généralement.

Contrôle abstrait = contrôle direct = contrôle en voie principale. Saisine généralement réservée à des organes et des entités publiques ou des organismes sociaux. Il y a généralement un délai pour établir le recours qui, s’il n’est pas respecté, peut généralement être relayé par d’autres voies.

Contrôle concret + Cour constitutionnelle  question préjudicielle. Dans certains Etats, la question préjudicielle ne peut concerner que la constitutionnalité des lois, tandis que celle des autres normes est du ressort des tribunaux communs.

Condition préalable (recevabilité) : pertinence de la norme pour le cas soumis au jugement. Parfois il faut seulement qu’il y ait un doute sur la constitutionnalité. Mais en Allemagne, il faut que la Cour saisie du litige soit parvenue à la décision d’inconstitutionnalité.

Instances de saisine (peuvent faire une question préjudicielle) : parfois restriction aux tribunaux de seconde instance et aux cours suprêmes, voire à des instances administratives supérieures.

Mécanisme alternatif à la question préjudicielle : au ? tous les juges sont tenus de récuser l’application d’une norme qu’ils estiment inconstitutionnelle. Ils opèrent donc un contrôle concret, mais cette décision doit faire l’objet d’un recours devant la Cour constitutionnelle quand la norme est particulièrement importante.

c. Requête individuelle des citoyens
Cas où une loi ou un règlement affecte directement la situation d’un individu et qu’aucune voie judiciaire de recours n’est possible (=principe de substitution) = mécanisme de plainte constitutionnelle.

Doc. 2 – Qu’y a-t-il de concret dans le contrôle abstrait aux USA ? Alec Stone 1998

1. Contrôle abstrait des lois aux USA
Nécessaire conciliation avec l’exigence posée par la Constitution d’un cas concret ou d’un litige.

a. Injonctions préliminaires et jugements déclaratoires
Injonctions préliminaires = ordonnances judiciaires prises en vue de préserver le status quo ante litem dans l’attente de la résolution judiciaire de la question de validité du texte.
Jugements déclaratoires = position d’une Cour clarifiant les droits de l’une des parties avant la résolution d’un litige.
b. Contestation directe et manifeste (facial challenge) et insuffisante précision de la norme (vagueness)
Doctrine de l’excès de pouvoir législatif = overbroad : tout texte étendant les pouvoirs de la puissance publique aux activités protégées par le premier amendement est entaché d’excès de pouvoir et est à ce titre manifestement inconstitutionnel, sans considération de savoir s’il a fait l’objet d’applications concrètes. Les techniques de contrôle de constitutionnalité traditionnelles sont jugées insatisfaisantes car la liberté d’expression est une liberté privilégiée, fondatrice. D’où un assouplissement des règles de recevabilité et l’autorisation d’une contestation directe et manifeste de ce type de normes.
Conditions d’invalidation : la loi en cause doit dissuader de certaines activités liées à la liberté d’expression d’une manière substantielle et significative sur le plan social.

Vagueness = insuffisance de précision normative. Risque de mise en œuvre discriminatoire quant aux exigences de procédure régulière, ou d’égale protection des lois. Ce risque est susceptible de dissuader de manière importante l’exercice de droits.

c. Contrôle abstrait et exigence d’un cas concret ou d’un litige (case or controversy)
Un juge américain expliquerait que toute loi affectant substantiellement l’exercice d’un droit constitutionnel fondamental crée, par son existence même, un cas litigieux entre les individus victimes de cette dissuasion et le gouvernement.

2. Vers une analyse comparative du contrôle abstrait
Rapprochement entre les facial challenges et le contrôle opéré par le CCnel. Dans le constitutionnalisme moderne (suprématie du droit constitutionnel assurée par une autorité juridictionnelle), toutes les notions de séparation des pouvoirs sont contingentes, parce que secondaires, plutôt que constitutives, au regard de la fonction judiciaire. Beaucoup de juges européens n’ont pas à accomplir la gymnastique doctrinale obligatoire pour les juges américains, pour justifier leur pouvoir de contrôle abstrait, car beaucoup de constitutions leur confèrent ce pouvoir.
Font pourtant la même chose : projection dans l’avenir pour prévoir les futures conséquences de la loi.
Mêmes techniques : annulations partielles et interprétations conformes.
But = adoucir l’impact du contrôle de constitutionnalité sur le pouvoir législatif + contrôle de la future application de la loi par les autorités publiques et judiciaires.

Martin Shapiro  les cours supérieures connaissent des problèmes sociaux généraux à la recherche de solutions normatives. Ne font pas tant une résolution de cas concrets. Elles participent aux activités de contrôle social et de production normative de l’activité de gouvernement.

Alec Stone  la fonction de contrôle abstrait est fondamentalement une fonction de production de règles.
Les procédures de contrôle de constitutionnalité sont partie prenante des procédures législative et judiciaire.

Doc. 3 – La multiplication des recours en RFA – 1985

• Institution d’une procédure expéditive pour les recours individuels : commission de trois juges, pouvant statuer sans respect de la procédure contradictoire et sans motivation de la décision (mais dans les faits, ils donnent de plus en plus d’importance à la motivation de ces arrêts).
Avalanche de recours a presque abouti à l’apparition de deux formes distinctes de justice constitutionnelle : soit l’exercice par une chambre entière (huit juges), soit seulement par trois juges de l’une ou l’autre des chambres. Au total, il n’y a guère qu’une centaine d’affaires sérieuses retenues par la Cour, auxquelles il faut ajouter les quelques affaires assez sérieuses qui ont été tranchées par la commission de trois juges.

• Contrôle abstrait et a priori de constitutionnalité des lois, exercé par des autorités politiques  très proche du contrôle a priori : délai d’un mois pour exercer le recours. La Cour n’a pas de délai obligatoire pour le rendu de sa décision, mais est généralement spontanément rapide. Prononce parfois une suspension d’application de la loi.

• Contrôle concret de constitutionnalité des lois sur saisine du juge : pas d’exigence de délai, donc peut avoir lieu bien après la promulgation.

• Contrôle de constitutionnalité des lois sur saisine individuelle : pas d’exigence de délai non plus. En revanche il faut pour cela une atteinte à un droit fondamental. C’est pourquoi les recours directs contre une loi sont rarement jugés recevables en Allemagne. La Cour estime en général que c’est seulement la mesure d’application de la loi qui porte une atteinte directe aux droits fondamentaux des individus.
La loi ne sera donc attaquable qu’indirectement. Le particulier peut en effet diriger son recours contre un acte administratif ou un jugement. A cette occasion, il mettra en cause soit une application inconstitutionnelle de la loi, soit la constitutionnalité de la loi elle-même.
Glissement du contrôle des lois en tant que telles au contrôle de l’application des lois. De plus en plus, le juge constitutionnel hésite à déclarer inconstitutionnelle toute une loi, et il est donc de plus en plus amené à dire que la loi est constitutionnelle, à condition de l’interpréter et de l’appliquer d’une certaine façon. Cela revient au thème italien de la micro-constitutionnalité. Susceptible d’être source d’insécurité juridique.

• Contrôle préventif de l’application des lois = interprétation en conformité à la Constitution :
C’est une directive donnée par la Cour aux juges ordinaires et aux autorités administratives d’appliquer une loi en en respectant une certaine interprétation.
En France, aucun recours n’est possible contre un jugement qui ne respecterait pas une telle interprétation rendue par le CCnel. En Allemagne, une décision d’une Cour suprême (Cour administrative fédérale et Cour fédérale de justice) qui ne respecterait pas cette doctrine ferait l’objet d’un recours individuel et serait cassée.

Autre type de contrôle : la Cour peut adresser des directives au législateur lui-même. Et elle se montre souvent très précise sur les points que devrait contenir la loi.

• Contrôle répressif de l’application des lois : possibilité d’annulation d’un acte administratif ou d’un jugement.
Principaux fondements de l’annulation : procédure n’assurant pas suffisamment la protection des administrés, principe de proportionnalité de la mesure prise, insuffisante prise en compte des droits et libertés fondamentaux / proportionnalité des intérêts en jeu. Au lieu d’aborder de front le problème de la constitutionnalité de la loi, elle préfère en contrôler l’application en contrôlant directement le respect des règles constitutionnelles par la décision de justice.
Ainsi dans le cadre des recours individuels, la Cour va de plus en plus dans les détails pour éviter la brutalité d’une décision d’inconstitutionnalité.

Il ne s’agit plus d’assurer le contrôle d’une loi dans l’idée qu’elle est peut être l’œuvre d’une majorité insuffisamment respectueuse des droits individuels ou collectifs. Il s’agit de considérer que la Constitution est une véritable règle de droit, qui ne s’impose pas seulement aux autorités législatives, mais aussi à l’ensemble des autorités de l’Etat, et qui par là même est créatrice de droit pour les individus. Assure une unité d’inspiration du droit.

Problème de la légitimité des juges, puisque ceux-ci ne rendent de comptes à personne.
Le système de désignation des juges est très fortement politisé. La CDU et le SPD se sont mis d’accord pour instaurer une alternance partisane à la présidence de la Cour constitutionnelle.
Dans le système autrichien, les postes sont répartis proportionnellement à l’importance des partis.

II – Contrôle direct / contrôle incident (par voie d’action / par voie d’exception)

Doc. 4 – JC Escarras « Italie : éléments de référence » 1985

A – La condition de la rilevanza de la question de constitutionnalité
• Selon la Constitution, il n’est possible de saisir la Cour constitutionnelle qu’au cours d’un procès  caractère nécessairement concret de la question + caractère incident du recours.
• Le procès ne doit pas pouvoir être réglé de façon indépendante de la question de constitutionnalité : la norme doit être d’application nécessaire dans le procès principal.

B – La question de constitutionnalité ne doit pas être manifestement infondée
Le juge du procès principal doit vérifier que la question a un minimum de fondement, qu’elle présente un doute minimum sur la constitutionnalité. Il ne peut aller plus loin, car l’Italie a un système concentré de ccsté.

Mais le système n’a pas, ou très mal, fonctionné :
• L’inconsistance des arguments qui soutiennent la Q° doit apparaître ictu occuli = peu de mots suffisent à la démontrer. Les juges de la CC° et du CE ont vite considéré qu’il leur fallait simplement délivrer une sorte d’ « homologation de sa non superficialité », ce qui enlève beaucoup à l’efficacité de ce filtre.
• Super activisme des juges encouragés par contrôle restreint de la Cour jusqu’aux 80’s > engorgement.
D’où de nouvelles exigences de la Cour constitutionnelle au regard des juges ordinaires :
• Doivent tenir compte des précédents qui permettraient de résoudre la question sans déclencher de procès constitutionnel
• Doivent refuser de soumettre à la Cour des questions la conduisant à faire à la place du législateur un choix politique ou discrétionnaire
• Les ordonnances de renvoi doivent exposer la motivation sur les deux conditions de recevabilité de la question constitutionnelle, les éléments de fait et de droit de l’affaire, et pourquoi le juge estime qu’il y aurait violation de la Constitution.
Doc. 5 – La multiplication des recours en Italie : encombrement et micro-constitutionnalité

Abus du renvoi à la Cour constitutionnelle car il n’y a pas de contrôle sur les initiatives des juges. Le seul contrôle se déroule devant la Cour constitutionnelle déjà débordée, qui réagit à cette pratique avec des décisions préliminaires de « manifesta irrelevanza » et de « manifesta infondatezza », adoptées selon des procédures abrégées.

La législation est l’effet d’un contrat politique, d’une situation de compromis entre positions politiques éloignées. Elle est donc souvent contradictoire et indéfendable sur le plan des principes de valeur constitutionnelle.

En Italie, il n’existe pas de domaine réservé à la loi et au règlement. Il y a donc beaucoup de lois dites concrètes. Le contrôle de constitutionnalité se fait alors souvent dans une perspective de micro constitutionnalité : les grands principes Cnels sont sollicités dans des cas négligeables.
Procédure simplifiée : commission de trois juges statuant hors de l’audience publique.

Les déclarations de non-inconstitutionnalité du juge n’ont pas force de chose jugée, d’où une multiplication de recours identiques.

Idées : créer des schémas de décisions, créer une deuxième chambre, …
…pousser les juges vers une activité d’interprétation conforme à la Constitution plus efficace : s’apparenterait à un contrôle constitutionnel diffusé, conférant un rôle beaucoup plus libre et créateur au juge commun, d’où risque.
Possibilité pour la Cour constitutionnelle de renvoyer l’affaire au juge commun lorsqu’elle ne revêt pas une importance politique et constitutionnelle suffisante. Ouvrirait aussi la voie au contrôle diffus.
Idée d’un contrôle a priori général, et d’un contrôle a posteriori limité dans le temps et à certaines catégories de lois.

Doc 6 – L’exception d’inconstitutionnalité est-elle indispensable en France ? Favoreu 1992

I – Observations et précisions préliminaires

La justice constitutionnelle englobe un ensemble de contentieux, au-delà du contrôle de constitutionnalité des lois. En Espagne par exemple le recours d’amparo, essentiel et quasiment exclusif pour la protection des droits fondamentaux, ne déclenche pas normalement un tel contrôle des lois. En France, la justice constitutionnelle est axée sur les lois. En Allemagne et en Espagne, la quasi-totalité du contentieux est relatif aux actes administratifs et surtout aux actes juridictionnels.
L’instauration d’une exception d’inconstitutionnalité en France aurait pour effet d’augmenter d’autant plus la pression sur la souveraineté parlementaire.
Relativisation du rôle du contrôle de csté des lois dans la protection des droits fondamentaux : la technique n’est que marginalement utilisée. Et lorsqu’il est souvent utilisé, il faut faire un tri sévère où n’aboutissent véritablement au juge constitutionnel que les « grandes affaires ».

La fonction de protection des droits fondamentaux par la justice constitutionnelle s’exerce moins grâce aux instruments et techniques utilisables par les individus pour solliciter cette protection que par la constitutionnalisation de l’ensemble des branches du droit que réalise ou produit ladite justice.

Le contrôle de csté des lois est donc un moyen indirect de protection des droits fondamentaux. Ce qui compte est cette constitutionnalisation du droit et le progrès que cela représente pour la protection des DF.

II – Le processus de constitutionnalisation du droit peut-il se produire sans que l’on institue l’exception d’inconstitutionnalité ?

La constitutionnalisation du droit est en cours et en train de s’accélérer, comme le montre la jurisprudence des différentes juridictions, de la Cour de cassation / CE aux CA / CAA  imprégnation de l’ordre juridique par les normes constitutionnelles.
Cela est déjà dû au fait que la Constitution est de plus en plus considérée comme une règle de droit, sa normativité est de plus en plus admise.
Dans la jurisprudence administrative, les normes constitutionnelles sont de plus en plus appelées à remplacer les PGD  substitution des dispositions constitutionnelles aux PGD de même contenu, car ont plus d’autorité, donnent plus de force morale à la décision rendue. Les PGD deviendront des normes supplétives.
Cette absorption des PGD par les normes constitutionnelles facilite l’évolution vers l’unité de l’ordre juridique : les PGD sont dégagés par le JA et non par le JJ, lequel ne les applique d’ailleurs pas. Les normes constitutionnelles sont donc beaucoup plus acceptables pour les juristes de droit privé car elles transcendent le clivage droit public / droit privé.
Obstacles à la constitutionnalisation des branches du droit : deux faux obstacles sont habituellement invoqués :
• l’absence de mécanisme assurant le respect des décisions du CCnel par le juge ordinaire => risque de résistance. Si les juges ordinaires sont tenus de respecter l’autorité de chose jugée des décisions du conseil, ils ne le sont pas pour sa jurisprudence. Mais aucune décision de la CC° ou CE n’a méconnu l’autorité de chose jugée des décisions du juge constitutionnel. Et il leur est difficile de ne pas le faire dès lors que les décisions du Conseil sont plus libérales et plus protectrices des DF que les leurs.

• L’écran législatif : surtout utilisée par le JA, cette tq lui permet de refuser d’examiner la csté d’un acte administratif au motif qu’il repose sur une disposition législative, or il ne peut apprécier la csté de cette disposition. Cette tq peut être utilisée abusivement, même lorsque les dispositions législatives ne commandent pas le contenu de l’acte administratif. Cette théorie a lgts été un prétexte pour ne pas assurer le ccsté et ne pas censurer l’administration.
Mais théorie de l’écran transparent développée par le cdg Abraham pour l’affaire Quintin 1991 permet une vérification des dispositions réglementaires au motif qu’il n’y a aucune disposition de fond dans la loi qui s’interpose entre le décret et la constitution.
Dans un arrêt du 27 mai 1992 Association des professeurs du museum d’histoire naturelle, le CE, sans même se poser la question de savoir si la loi faisait écran, a purement et simplement confronté un décret avec un PFRLR, sur le fondement duquel il a annulé le décret en cause.

Le véritable obstacle est celui qui résulte de l’ignorance dans laquelle se trouvent les praticiens du droit quant à l’existence de ces moyens constitutionnels. Les normes constitutionnelles tardent à être diffusées non pas parce qu’il manque les techniques nécessaires à cette diffusion, mais parce que les praticiens n’ont pas encore le « réflexe constitutionnel », alors qu’ils ont acquis le « réflexe européen ou communautaire ».
Comment espérer que des milliers de juges et d’avocats sauront, en première instance, répondre aux trois questions prévues pour l’exception d’inconstitutionnalité (la question de constitutionnalité est-elle pertinente au regard du litige à trancher ? est elle sérieuse et non manifestement infondée ? n’a-t-elle pas déjà été jugée par le CE ?) alors qu’ils ignorent largement la compétence du CCnel qui ne leur a jamais été enseignée.

Cependant, il est possible d’envisager la manière la plus adéquate d’accélérer l’évolution en autorisant une saisine du CCnel par les juridictions. Mais pourquoi ne pas avoir envisagé d’étape intermédiaire conférant à la CC° et au CE la faculté de renvoyer au CCnel une question de constitutionnalité se posant à propos d’une loi promulguée ?

Document 8 – Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions – Reconnaître aux citoyens un droit nouveau : l’exception d’inconstitutionnalité

Problème : lois inconstitutionnelles qui entrent en vigueur suite au défaut de saisine du CCnel pour des raisons accidentelles ou politiques. Ces lois s’appliquent en dépit de leur inconstitutionnalité.

L’extension du contrôle de conventionalité met en lumière la disparité des contrôles dont une même loi peut faire l’objet. Or les principes dont le juge fait application dans le contrôle de conventionalité sont souvent voisins de ceux qu’il aurait à retenir dans un contrôle de constitutionnalité. Il s’ensuit que les justiciables sont portés à attacher plus de prix à la norme de DI qu’à la Constitution elle-même.
D’où la nécessité d’instaurer la possibilité pour le justiciable d’invoquer l’inconstitutionnalité d’une loi devant le juge qu’il a saisi, lequel pourra saisir le CCnel dans certaines conditions.
Ejecte la question de l’atteinte à la sécurité juridique par le contrôle a posteriori d’une loi en affirmant que de toutes façons la loi est inconstitutionnelle donc la possibilité de la remettre en cause même a posteriori ne peut être que favorable à la sécurité juridique.
Etude de l’idée de conférer au CCnel la compétence pour juger des questions de conventionalité des lois, avec une possibilité d’autorégulation. Idée de cohérence. Mais altérerait la nature du CCnel, le placerait dans une position délicate vis-à-vis des autres juridictions surtout européennes, sans qu’on discerne clairement le profit qu’en retirerait le justiciable. De plus le CCnel pourrait difficilement se prononcer lorsque la question n’a pas été réglée au préalable par les juridictions européennes. Difficile de l’imaginer surseoir à statuer. Enfin, en cas de conflit avec les juridictions européennes, les juges ordinaires doivent suivre le CCnel (article 62C). Serait pbtq !
Ne tranche pas sur les autorités de saisine mais affirme que le choix devra prendre en considération les flux de requêtes susceptibles d’être engendrés par cette réforme.
Estime que les dispositions déclarées inconstitutionnelles devront alors être abrogées à compter d’une date que le CCnel devra déterminer dans sa décision et qu’elles ne peuvent être appliquées aux procédures en cours.
Il propose aussi l’abrogation de l’alinéa de l’article 56C qui prévoit que les anciens PdR font de droit partie à vie du CCnel, car ceux-ci continuent généralement à prendre part à la vie publique et parfois entrent à cette occasion en contradiction avec les obligations de discrétion et de réserve des JC.
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